LA
CONVENZIONE ONU SUI LAVORATORI MIGRANTI ED I MEMBRI
DELLE
LORO FAMIGLIE A PIÙ DI DODICI ANNI DALLA SUA ADOZIONE
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di Francesca Natalini, Volontaria UNIC Introduzione
Il 18 dicembre
1990 l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato la
Convenzione Internazionale sulla
Protezione dei Diritti dei Lavoratori Migranti e dei Membri delle
loro Famiglie, allo scopo di integrare la normativa esistente
promossa dalla Convenzione OIL n. 97 del 1949 e dalla n. 143 del 1975.
La Convenzione ONU, dunque, è un documento internazionale di vasta
portata, ispirato da accordi vincolanti esistenti, dagli studi sui
diritti umani delle Nazioni Unite, da dibattiti e conclusioni scaturiti
da incontri di esperti, e da risoluzioni sui lavoratori migranti emanate
per oltre vent’anni. I lavori preparatori ed il testo della Convenzione
riflettono numerose tensioni e compromessi: infatti, il gruppo di
lavoro istituito dall’Assemblea Generale nel 1979 ed incaricato di
redigerla, si è riunito diciannove volte finché non si è giunti all’approvazione
definitiva del testo nel 1990, dopo dieci anni di lavoro
[1]
. In quel periodo si sono verificati diversi sviluppi
politici ed economici che hanno avuto effetti considerevoli sia sulle
migrazioni per motivi di lavoro, sia sulla percezione dei migranti
stessi all’interno dei Paesi di impiego. Secondo dati recenti proprio
delle Nazioni Unite, infatti, sono 175 milioni le persone che oggi
risiedono e lavorano regolarmente in un paese diverso da quello di
origine; di queste, quasi un terzo vive in Europa, ed in Italia circa
un cittadino su 20 residenti è straniero
[2]
. Tutto questo avviene contrariamente alle leggi
restrittive sull’immigrazione degli Stati membri dell’Unione Europea,
tra cui l’Italia. Nonostante questo irrigidimento legislativo, sono
proprio gli Stati membri dell’Unione Europea ad impiegare un grande
numero di manodopera straniera per coprire le carenze di alcuni settori
produttivi, senza insediamenti definitivi. Se si tiene presente, ancora,
che nei Paesi in via di sviluppo (PVS) risiede l’85% della popolazione
mondiale
[3]
, la quale deve vivere con una media 3.500 dollari
pro-capite all’anno, contro 25.600 dollari dei Paesi ricchi, si capisce
anche come in un mondo globalizzato, dove circolano beni, capitali
ed informazioni, è ben difficile pensare di fermare i flussi migratori
[4]
. In questo contesto, dunque, la Convenzione ONU assume
un carattere particolarmente importante anche se - a quasi tredici
anni di distanza dall’adozione - solo recentemente il Guatemala ha
depositato il ventesimo strumento di ratifica
[5]
, permettendone così l’entrata in vigore il 1° luglio
2003
[6]
. Dopo oltre dieci anni dalla sua adozione, infatti,
gli Stati che la hanno ratificata hanno superato di poco il numero
necessario per l'entrata in vigore
[7]
. Altri dieci Stati, invece, l'hanno solo sottoscritta
[8]
. Nonostante essa sia stata adottata in sede ONU a larga
maggioranza nel 1990, non figura ancora tra i firmatari alcun Paese
con alto tasso d’immigrazione e nessuno Stato membro dell'UE vi ha
aderito; trattasi quindi, fatta eccezione per le Seychelles, di Paesi
fortemente impoveriti e generatori di flussi migratori. Questa importante
Convenzione a favore dei lavoratori migranti e dei loro familiari
è caduta per lungo tempo nel dimenticatoio e sono dunque necessari
degli sforzi a livello europeo ed internazionale affinché i diritti
in essa contenuti diventino effettivi e non rimangano chiusi in un
cassetto
[9]
. Il contenuto della Convenzione
La Convenzione ONU, per la prima volta, fornisce una
definizione internazionale di "lavoratori migranti"
[10]
e dei membri delle loro famiglie, stabilendo degli
standard internazionali per il loro trattamento. La sua importanza,
dunque, può essere attribuita al fatto che i lavoratori migranti non
sono visti solo come forza lavoro ma anche come entità sociali e membri
di un nucleo familiare; di conseguenza, essi sono titolari di diritti
fondamentali ed inalienabili, come stabilito in precedenza da altre
convenzioni internazionali e dalla Corte Costituzionale italiana.
La Convenzione delle Nazioni Unite, inoltre, è importante in quanto
considera che i lavoratori migranti, non essendo cittadini dello Stato
in cui lavorano, rappresentano una categoria vulnerabile, non protetta
e bisognosa di particolare tutela. Essa, infatti, riconosce che la
legislazione nazionale dei Paesi di origine o di destinazione spesso
non tutela i diritti dei soggetti in questione: per questo la comunità
internazionale, attraverso l'ONU, deve adottare misure per un’adeguata
protezione. Questo importante strumento giuridico delle Nazioni Unite
cerca di prevenire lo sfruttamento dei lavoratori migranti e dei membri
delle loro famiglie e di mettere fine ai movimenti illegali o clandestini
ed alle situazioni di residenza irregolare, stabilendo degli standard
minimi, universalmente accettati e riconosciuti, per la loro protezione. La Convenzione, infine, considera tutte le fasi del
processo migratorio, dai preparativi per la partenza al rientro, identificando
di volta in volta quali sono i diritti da tutelare: in virtù di ciò
è stata qualificata come il primo strumento internazionale a livello
mondiale, che considera il problema delle migrazioni internazionali
in tutta la sua complessità
[11]
. La portata veramente innovativa della Convenzione,
tuttavia, riguarda il fatto che tutti i lavoratori migranti ed i membri
delle loro famiglie dovrebbero godere dei diritti umani fondamentali
a prescindere dal fatto che siano in possesso o meno dell’autorizzazione
prevista dalle rispettive legislazioni nazionali. Un aspetto che merita
senz’altro di essere rilevato è che la Convenzione ONU definisce il
migrante sprovvisto di autorizzazione a soggiornare irregolare
e non illegale: tale qualifica, infatti, può essere attribuita
in maniera corretta ed appropriata dall’autorità giudiziaria. In virtù
di ciò, a tutti i lavoratori migranti e ai loro familiari, compresi
coloro che si trovano in situazioni irregolari, sono garantiti i diritti
umani (artt. 8-35). In base al principio di uguaglianza di trattamento
con i nazionali e di non discriminazione, essi godono di una serie
di diritti relativi alla vita, ad uguali condizioni di lavoro e di
impiego con i nazionali dello Stato in cui si trovano, ad una libera
scelta dell’attività lavorativa, allo spostamento e stabilimento,
alla libertà di pensiero, di coscienza, di religione e di culto, alla
sicurezza personale; oltre a ciò sono garantiti il diritto alla salute,
all’educazione ed alla formazione professionale, al ricongiungimento
familiare ed il diritto a trasferire i loro guadagni, risparmi ed
effetti personali alla scadenza del soggiorno nello Stato d’impiego
[12]
. Tuttavia, sono previsti una serie di divieti volti
ad evitare i trattamenti crudeli, inumani o degradanti sul lavoro
quali la tortura, la schiavitù ed il lavoro forzato, la privazione
arbitraria di beni; la detenzione il trattamento giudiziario arbitrario,
la confisca e la distruzione di documenti di identità; l’espulsione
collettiva, la discriminazione sul lavoro ed in materia di previdenza
sociale
[13]
. In base alla Convenzione ONU, dunque, i lavoratori
migranti ed i membri delle loro famiglie che si trovano in situazione
di regolarità, oltre ai diritti umani spettanti ad ogni persona, godono
di una tutela più pregante connessa appunto alla loro situazione (artt.
36-56), e comprendente: il diritto di essere pienamente informati,
prima della loro partenza o al momento dell’arrivo, dallo Stato di
origine o da quello di impiego, di tutte le condizioni poste alla
loro ammissione, relativamente al soggiorno ed alle attività remunerate
verso le quali essi possono dirigersi, oltre che delle esigenze cui
devono necessariamente conformarsi nello Stato di impiego e delle
autorità cui possono rivolgersi; il diritto di assentarsi temporaneamente
senza che ciò leda la loro autorizzazione di soggiorno o di lavoro;
di circolare liberamente sul territorio dello Stato di impiego e di
scegliere liberamente la residenza, salvo le restrizioni previste
ex lege per motivi di ordine pubblico e di sicurezza nazionale;
il diritto di formare con altri associazioni e sindacati nello Stato
di impiego per tutelare i propri interessi economici, sociali, culturali
ed altri; il diritto di prendere parte agli affari pubblici dei loro
Stati d’origine, di votare ed essere eletti; l’accesso all’alloggio,
ai servizi sociali e sanitari e la partecipazione alla vita culturale;
il diritto all’integrazione dei bambini nel sistema educativo locale
e l’insegnamento della loro lingua madre e cultura; il diritto di
trasferire guadagni e risparmi, soprattutto i fondi necessari al mantenimento
della propria famiglia, dallo Stato di impiego a quello di origine
o ad ogni altro Stato, conformemente alle procedure stabilite dalla
legislazione applicabile. Inoltre, i lavoratori migranti ed i membri
delle loro famiglie non sono soggetti ad imposte, diritti o tasse
più onerose di quelle richieste ai nazionali e sono soggetti a tutti
gli sgravi fiscali previsti. Essi, infine, beneficiano dell’uguaglianza
di trattamento con i cittadini dello Stato di impiego per: la protezione
contro il licenziamento, le indennità di disoccupazione, l’accesso
a programmi di interesse pubblico per combattere la disoccupazione,
o ad un altro impiego in caso di perdita di lavoro o di cessazione
di un’altra attività remunerata. I lavoratori migranti ed i membri
delle loro famiglie, infine, non possono essere espulsi dallo Stato
di impiego se non per ragioni definite nella legislazione nazionale
di detto Stato e l’espulsione in sé non priva i soggetti in questione
dei diritti derivanti dal permesso di soggiorno o di lavoro. Ai fini dell’applicazione della Convenzione, risulta
molto importante l’istituzione di un Comitato per la protezione dei
diritti di tutti i lavoratori migranti ed i membri delle loro famiglie,
con il compito di redigere un rapporto annuale all’Assemblea Generale
su come la Convenzione viene applicata dagli Stati parte, dopo aver
esaminato i rapporti dei singoli Stati e le loro eventuali comunicazioni
di inadempienze degli obblighi e ricevuto le comunicazioni di privati
che denuncino violazioni dei propri diritti individuali stabiliti
dalla Convenzione. E’ da sottolineare, tuttavia, che attualmente nessuno
Stato contraente ha riconosciuto la competenza di tale Comitato a
ricevere ed esaminare i singoli casi di violazione delle disposizioni
contenute nella Convenzione o denunce da parte dei singoli Stati per
il mancato adempimento di obblighi in essa previsti da parte di uno
Stato membro
[14]
. L’Italia e la ratifica degli Stati europeiLa lentezza del processo di ratifica di questa Convenzione
riflette in parte l’assenza fino a tempi recenti di un impegno internazionale
atto a divulgare ed incoraggiare la sua adozione da parte dei vari
Stati
[15]
. La Convenzione è stata appositamente dimenticata
in quanto, sebbene la sua ratifica non vincolerebbe gli Stati aderenti
a principi diversi da quelli già espressi in altri strumenti giuridici
internazionali, è chiaro che comunque comporterebbe per i Paesi europei
l’abbandono delle politiche di non riconoscimento del valore “umano”
dell’immigrato, inteso come soggetto da tutelare e non come mero ingranaggio
del processo produttivo. Per
quanto riguarda le prospettive di impegno per la ratifica della Convenzione,
la riluttanza degli Stati ad accettarla a livello internazionale va
ricercata nella tutela forse eccessiva che essa offre ai lavoratori
migranti in situazione irregolare. A tale elemento si aggiunge il
timore che una sua eventuale entrata in vigore provochi un maggiore
afflusso di lavoratori migranti, specialmente negli Stati ricchi,
e che incoraggi sempre più persone del mondo in via di sviluppo ad
emigrare nei Paesi industrializzati. Per tale motivo, i Paesi poveri
continuano ad invocare la ratifica, i Paesi ricchi ne temono le conseguenze
e la protezione internazionale dei diritti umani fondamentali dei
lavoratori migranti rimane nel limbo. Dal punto di vista più specifico dell’Italia, è evidente
che non si é sviluppato fino ad ora un dibattito in merito alla ratifica
della Convenzione. Prima questo poteva forse trovare un ostacolo nel
fatto che non esisteva un quadro normativo compatibile con gli obblighi
internazionali derivanti dalla suddetta Convenzione, non essendo stata
ancora approvata la legge n. 40/1998, che ne ha recepito i contenuti
in maniera ampia. Il quadro normativo italiano in materia di immigrazione
è stato successivamente ampliato con l’adozione del Testo Unico sull’immigrazione,
ovvero il noto Decreto legislativo n. 286 del 1998, modificato posteriormente
dalla recente legge Bossi-Fini
[16]
. Solo recentemente sono stati fatti dei seri passi in
avanti a livello mondiale: nel 2001, infatti, è stata lanciata una
Campagna Globale per la ratifica e si è costituito a Ginevra un Comitato
Direttivo, o Steering Committee
[17]
, che ha realizzato campagne informative e prodotto
materiali divulgativi. La Campagna è volta a sensibilizzare la comunità
internazionale sulle tematiche affrontate dalla Convenzione e ad incoraggiare
i governi a ratificarla, adeguando alla stessa normative interne e
prassi. Sulla scia di tali avvenimenti, merita un cenno l’iniziativa
del 17 dicembre 2002, relativa alla costituzione di un Comitato italiano
per i diritti umani dei migranti, fautore di una campagna d’informazione
e di sensibilizzazione nel nostro Paese sulla Convenzione del 18 dicembre
[18]
. Il Comitato in questione, si propone essenzialmente
di sviluppare strategie di comunicazione, un piano d’azione e di attivare
ogni misura utile a realizzare azioni concrete d’informazione e sensibilizzazione
a livello istituzionale e di società civile nel corso del 2003; promuovere
in Italia una migliore conoscenza della Convenzione stessa a livello
parlamentare, istituzionale, accademico e del mondo del lavoro; sensibilizzare
l’opinione pubblica italiana e gli stranieri in Italia sui diritti
umani dei lavoratori migranti ed i loro familiari, oltre a sostenere
e coordinare le iniziative locali e nazionali in corso. Tutto questo
allo scopo di avviare l’Italia, attraverso la ratifica della Convenzione,
a riconsiderare la propria normativa in materia di immigrazione; inoltre,
in previsione del prossimo semestre italiano della Presidenza dell’Unione
Europea, il fine è quello di far ratificare anche tutti gli altri
Stati europei, facendo loro adottare una politica di reale convivenza
civile con gli immigrati sulla base dei valori di libertà, dignità,
giustizia, uguaglianza e solidarietà. Considerazioni
conclusive
Da quanto affermato nei paragrafi precedenti emerge
che questa Convenzione delle Nazioni Unite a lungo trascurata rappresenta
un valido strumento in grado di superare alcune problematiche legate
alle migrazioni: di qui l’importanza della sua ratifica da parte di
tutti gli Stati membri, in particolare di quelli appartenenti all’area
europea. Un elemento che più degli altri rappresenta un ostacolo
alla ratifica è costituito dalla scarsa conoscenza dei principi contenuti
nella Convenzione, cui è stata data poca visibilità sia a livello
europeo che extraeuropeo. Ciò ha spesso contribuito a far avere un’idea
sbagliata degli stessi e delle finalità che ci si propone di raggiungere.
Proprio per questo motivo la campagna di informazione e di sensibilizzazione
avviata in Italia, con molti sforzi ma anche con un notevole entusiasmo,
assume un’importanza fondamentale in un contesto molto più ampio.
L’Italia, infatti, potrebbe rappresentare il primo gradino per un
progressivo avvicinamento da parte di altri Stati ai contenuti di
un trattato che rende accessibili importanti diritti fondamentali
della persona umana anche agli stranieri irregolari. Un’adesione completa e generalizzata ai principi contenuti
nella Convenzione ONU, i quali specificano in maniera più estesa i
diritti contenuti nella Dichiarazione Universale dei Diritti Umani
del 10 dicembre 1948, potrebbe soprattutto avere delle ripercussioni
positive sulle prospettive di una normativa appropriata in merito
ai diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie. Siti Internet consultati: [1] DIAS, Les droits des travailleurs migrants: une maison, ce n’est pas un foyer, New York, marzo 1999. Per le decisioni del gruppo di lavoro che hanno portato all’adozione delle norme a tutela dei lavoratori migranti vedere, inoltre, la collana Yearbook of the United Nations, 1980-1989 ,UN Department of Public Information, New York.
[2]
ORLANDI CONTUCCI, Immigrazione: che fine hanno
fatto le Convenzioni internazionali?, in Il Mondo Domani,
pubblicazione mensile UNICEF, gennaio 2003, pp. 28-29. [3] Vedere il Dossier Caritas 2001 [4] Comunicato stampa OIL, 17 dicembre 2002. [5] Poiché non esiste ancora una deposizione ufficiale della ventesima ratifica annunciata a dicembre del 2002 da parte del Parlamento di Timor Est, si è dovuto attendere che almeno un altro Stato ratificasse affinchè potessero iniziare a decorrere i termini previsti per l’entrata in vigore della Convenzione. Cfr. MIGRANT.NEWS, n. 63, 4 marzo 2003, p. 3. Deve inoltre ricordarsi che El Salvador è il ventunesimo Stato che ha aderito alla Convenzione. [6] Vedere il Comunicato stampa delle Nazioni Unite del 19 marzo 2003, Doc. L/T/4371. In base all’art. 87, par. 1 della Convenzione, infatti, essa entrerà in vigore il primo giorno del mese seguente un periodo di tre mesi dopo la data di licenziamento del ventesimo strumento di ratifica o di adesione. [7] Azerbaijan, Belize, Bolivia, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Colombia, Ecuador, Egitto, El Salvador, Ghana, Guatemala, Guinea, Messico, Marocco, Filippine, Senegal, Seychelles, Sri Lanka, Tagikistan, Uganda ed Uruguay. [8] Bangladesh, Burkina Faso, Cile, Comore, Guinea-Bissau, Paraguay, Sao Tomè e Principe, Sierra Leone, Turchia, Togo. [9] GUBBINI, La Convenzione dimenticata, in Il Manifesto, 19 dicembre 2002.
[10]
"L'espressione lavoratori migranti designa
le persone che eserciteranno, esercitano o hanno esercitato un'attività
remunerata in uno Stato cui loro non appartengono". V. l’art.
2, par. 1 della Convenzione stessa. [11] PITTAU, La Convenzione dell’ONU sui lavoratori migranti: prospettive d’impegno a dieci anni di distanza, in Affari Sociali Internazionali, 1999, Fascicolo 4.
[12]
Vedere anche Basic facts about
the United Nations, UN DPI, New York, 2000, pp. 221 e 240 e
CHOLEWINSKY, Migrant Workers in International Human Rights Law.
Their Protection in Countries of Employment,
[13]
A tale ampia attribuzione di diritti, tuttavia, ci sono
dei limiti: l’art. 35, infatti, stabilisce che nessuna disposizione
della Convenzione deve essere intesa come sanatoria di lavoratori
migranti o loro familiari in situazione irregolare, fatto salvo
l’impegno previsto dall’art. 69 di tener conto delle circostanze
e di recuperare le situazioni di irregolarità ogni qual volta se
ne intraveda la possibilità. [14] Vedere MIGRANT.NEWS del 20 maggio 2002.
[15]
IOM (a cura di), Special Issue:
The Human Rights of Migrants, in International Migration,
Quarterly Review, Vol. 38, n. 6, Special Issue 2/2000, p. 18 ss. [16] La legge n. 189 del 30 luglio 2002, infatti, rende più rigide, per alcuni versi, le condizioni in base alle quali il cittadino extracomunitario può risiedere regolarmente in Italia, legando la sua permanenza al contratto di lavoro. Inoltre, essa stabilisce l’impossibilità di chiamata diretta da parte del privato o dell'impresa, per l'assunzione di uno straniero, che può avvenire solo tramite gli elenchi di richiedenti extracomunitari, istituiti presso gli uffici delle sedi diplomatiche e dei consolati. Infine, presso la Prefettura di ogni singola provincia deve essere istituito lo sportello unico per l’immigrazione, che ha il compito di seguire l’intero procedimento relativo all’assunzione di cittadini extracomunitari.
[17]
Dello Steering Committee di
Ginevra fanno parte 16 referenti tra organizzazioni internazionali,
Ong, organizzazioni sindacali ed associazioni: December 18, Human
Rights Watch, International Catholic Migration Commission, Inter-American
Institute for Human Rights, European Union Migrants Forum, International
Commission of Jurists, International Confederation of Free Trade
Unions, International Labour Office, International Movement Against
All Forms of Discrimination and Racism, International Organization
for Migration, Migrants Rights International, Office of the High
Commissioner for Human Rights, Migrants Forum in Asia, Public Services
International, Women’s International League for Peace and Freedom
e, infine, World Council of Churches. [18] I membri di tale Comitato sono: Uffici in Italia di OIL ed OIM, Casa dei Diritti Sociali-FOCUS, Federazione Chiese Evangeliche in Italia, Fondazione Migrantes, Caritas Italiana, CGIL, CISL, UIL ed Associazione Anolf. |
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